국토계획법상 도시・군계획시설결정의 하자가 그 후에

이루어진 실시계획인가에 승계되는지 여부

( 대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 )

1.  판결요지

2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계된다. 이러한 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되더라도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조 제1항에 따르면, 일정한 기반시설에 관해서는 그 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정해야 한다. (중략) 이러한 절차를 거쳐 도시·군계획시설결정이 이루어지면 도시·군계획시설의 종류에 따른 사업대상지의 위치와 면적이 확정되고, 그 사업대상지에서는 원칙적으로 도시·군계획시설이 아닌 건축물 등의 허가가 금지된다(제64조).

반면 실시계획인가는 도시·군계획시설결정에 따른 특정 사업을 구체화하여 이를 실현하는 것으로서, 시·도지사는 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 경우에는 이를 인가하여야 한다(제88조 제3항, 제43조 제2항). 이러한 실시계획인가를 통해 사업시행자에게 도시·군계획시설사업을 실시할 수 있는 권한과 사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한이 부여된다.

결국 도시·군계획시설결정과 실시계획인가는 도시·군계획시설사업을 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분이라고 할 수 있다. 그러므로 선행처분인 도시·군계획시설결정에 하자가 있더라도 그것이 당연무효가 아닌 한 원칙적으로 후행처분인 실시계획인가에 승계되지 않는다.

2. 해설

하자승계론은 변호사 시험에 자주 출제되는 주제 중 하나이다. 대법원은 원칙적으로 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때 하자가 승계된다는 입장이다. 국토계획법상 기반시설을 설치하려면 먼저 기반시설설치에 관한 도시・군계획시설결정이 있고 이후 사업시행자의 실시계획에 대한 인가가 있어야 한다.  도시・군계획시설결정과 실시계획에 대한 인가는 기반시설설치사업을 하기 위한 일련의 행정작용인 것이다. 그런데 대법원은 위 두 개의 처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 것이 아니라 별개의 법률효과를 발생시기는 것이어서 선행처분의 하자가 후행처분에 승계되지 않는다고 판시하고 있다. 위 판결 외에도 하자가 승계되는 경우와 그렇지 않은 경우, 별개의 법률효과를 발생시키는 것이나 수인가능성과 예측가능성이 없어서 선행처분의 구속력이 없는 경우(결과적으로 하자가 승계되는 경우)에 관한 판례들(개별공시지가결정과 조세부과처분, 표준지공시지가결정과 수용재결 등)을 정리하여 기억하여야 할 것이다.

심용재 교수님 추천판례입니다.